mercredi 3 septembre 2014
La réforme de la Politique Agricole Commune (PAC) qui entre en vigueur en 2014 était supposée la faire évoluer vers un verdissement significatif. On est loin du compte, mais la thèse de doctorat de Maxime Habran du département de science politique de l'Université de Liège sur l'évolution de la protection de l'environnement au sein de la PAC montre des avancées encourageantes sur le long terme.

La PAC (Politique Agricole Commune) est l'un des fondements de l'Union européenne, elle engloutit son budget le plus important. « Dans le contexte de l'après-guerre, elle avait pour objectifs principaux d'assurer l'autosuffisance alimentaire et un revenu correct pour les agriculteurs, explique Maxime Habran, l'auteur de la thèse[1]. On se trouvait à l'époque dans une logique productiviste qui durera près de 25 ans. Les premiers signes d'essoufflement de ce modèle apparaissent dans les années 70. La Communauté européenne reconnaît alors l'importance de tenir compte des aspects environnementaux dans ses politiques ».

Maxime Habran analyse dans sa thèse l'évolution de la conditionnalité environnementale, c'est-à-dire la façon dont la politique de la protection de l'environnement est intégrée au sein de la PAC. « On constate une évolution progressive, depuis une présence environnementale non contraignante vers une prise en compte plus importante de l'environnement, l'octroi des aides aux agriculteurs devenant de plus en plus conditionné au respect de normes environnementales ».

Le chercheur montre que les premiers signes de cette intégration se limitent à des mesures de conditionnalité « facultative ». C'est le cas par exemple en 1985, lorsque le règlement (CEE) n° 797/85 sur l'amélioration de l'efficacité des structures de l'agriculture autorise les Etats membres à octroyer des aides aux agriculteurs qui s'engagent à exploiter de façon écologique des zones sensibles du point de vue de l'environnement. Il ne s'agit encore que de mesures ponctuelles, financées par les Etats membres. « Même si ce ne sont que des options facultatives pour les Etats, elles montrent qu'il existe une nouvelle dynamique, que l'on veut inverser la tendance en intégrant quelques aspects écologiques dans une politique concentrée sur la productivité intensive », note l'auteur de la thèse.

Il faut attendre 1992 pour le passage à une conditionnalité incitative au niveau européen, avec l'adoption de mesures agro-environnementales : les institutions européennes encouragent les agriculteurs à produire de manière respectueuse de l'environnement par le moyen d'aides financières. Maxime Habran : « A ce moment, la PAC représentait environ les trois quarts du budget communautaire. Les Etats membres ont véritablement pris conscience du fait que la logique productiviste, qui finançait à tout-va les agriculteurs, incitait à produire n'importe comment et entrainait une dégradation de l'environnement. Elle avait aussi conduit à créer des stocks et des excédents de production de plus en plus coûteux pour la Communauté européenne ».

Une réforme pour de nouvelles formes d'agriculture

La réforme Mac Sharry[2] de 1992 veut mettre un frein à cette logique. L'une de ses mesures fondamentales concerne les prix agricoles, qui sont réduits et fixés à un niveau plus proche du marché mondial. La perte de revenu des agriculteurs est compensée par des aides qui ne dépendent plus des quantités produites mais des superficies utilisées. Des mesures d'accompagnement sont aussi introduites pour aider les agriculteurs à supporter la baisse de leurs revenus, elles portent notamment sur la protection de l'environnement. « La réforme de 92 marque un tournant environnemental dans la PAC en introduisant les premières mesures agri-environnementales, souligne l'auteur de la thèse. L'agriculteur va pouvoir recevoir des aides pour améliorer sa production dans un sens plus écologique, comme la mise en jachère de terres durant plusieurs années à des fins liées à l'environnement. Cette réforme incite à développer de nouvelles formes d'agricultures ».

Une nouvelle étape dans l'intégration de l'environnement au sein de la PAC est franchie en 1999, avec la réforme de l'Agenda 2000. A côté du pilier « soutien des marchés », un deuxième pilier est officiellement ajouté à la PAC : le développement rural qui devient une priorité de l'Union européenne. La réforme introduit aussi le concept d' « éco-conditionnalité ». « C'est l'époque de crises sanitaires liées à la dioxine et à la vache folle, et le budget de la PAC est encore énorme. L'un des objectifs poursuivi est de rendre légitime cette politique aux yeux des citoyens, explique Maxime Habran. Ceux-ci exigent de nouvelles mesures de protection, notamment un contrôle de la nourriture donnée aux bovins et ovins. La réforme de l'agenda 2000 introduit ainsi le principe d' « éco-conditionnalité » qui permet de lier l'octroi des paiements au respect de certaines normes environnementales ».

L'éco-conditionnalité devient obligatoire en 2003

Dans un premier temps, la réforme de l'Agenda 2000 ne rencontre guère de succès sur le terrain car l'éco-conditionnalité n'est pas obligatoire. « En principe, elle implique le respect de nouvelles mesures environnementales de la part des agriculteurs, poursuit Maxime Habran. Comme l'application de ces mesures n'était pas obligatoire, seuls quelques Etats ont mis en œuvre cette possibilité, qui nécessite des systèmes de contrôle, des instances expliquant aux agriculteurs des règlements extrêmement compliqués…. Je suis convaincu qu'il s'agissait d'un test pour évaluer la réaction des Etats membres et la mise en œuvre dans quelques pays. Lors de la révision à mi-parcours de l'Agenda, en 2003, l'éco-conditionnalité subit une réforme profonde et devient obligatoire. Pour recevoir les aides financières, l'agriculteur doit respecter un cahier des charges d'exigences environnementales, mais aussi en matière de bien-être des animaux, de santé publique, de la santé des végétaux, etc. A partir de 2003, on ne parle d'ailleurs plus d'éco-conditionnalité mais de conditionnalité car on dépasse le cadre environnemental ».

Dans sa thèse, Maxime Habran analyse la dernière réforme de la PAC adoptée en décembre 2013. Elle est marquée par l'apparition de la notion de « verdissement » qui, selon les propositions initiales de la Commission européenne, devait intégrer de façon transversale les questions environnementales et climatiques dans la PAC. Un pourcentage des aides perçues par les agriculteurs pouvait être conditionné au respect de nouveaux critères, avec notamment pour objectifs une utilisation rationnelle de l'eau et une réduction des pesticides. Le but de la Commission était que 30% des aides soient consacrées à ces paiements plus verts.

Quand les lobbies s'attaquent au verdissement…

« On avait beaucoup parlé d'une « écologisation » de la PAC, mais il existe de grosses différences entre les propositions de la Commission et ce qui a été adopté, souligne l'auteur. La Commission souhaitait que ces aides soient potentiellement plus difficiles à obtenir car l'agriculteur devait aller plus loin dans le respect de l'environnement. Au sein du Parlement européen, la commission « Agriculture et développement rural » était chargée des débats. Au fur et à mesure des discussions, le volet verdissement a été vidé de sa substance. Les Etats membres et le Parlement européen ont obtenu que des mesures qui existaient déjà auparavant, comme le maintien de prairies permanentes en France, soient reconnues comme des mesures de verdissement afin que les agriculteurs ne doivent pas fournir d'effort supplémentaire. Les longs débats et négociations ont rendu ces règlements encore plus complexes, ce qui ne facilite pas leur application. La conditionnalité s'en trouve affaiblie ».

Dans les conclusions de sa thèse, Maxime Habran se veut toutefois optimiste pour l'avenir du verdissement : « La PAC est en perpétuel mouvement, au même titre que la construction européenne. La conditionnalité ne s'est pas imposée du jour au lendemain, il a fallu procéder à des essais (l'éco-conditionnalité), pour aboutir à un réel mécanisme en 2003. Gageons que cette réforme servira de test pour le mécanisme de verdissement et que des adaptations auront lieu dans les mois à venir ».

Notes
« La conditionnalité environnementale dans la politique agricole commune. Analyse de l'intégration de la politique de protection de l'environnement au sein de la politique agricole commune ».
Ray Mac Sharry était le commissaire européen en charge de l'agriculture


Source © C. Magdelaine / notre-planete.info

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